张勇敏
【内容提要】随着我国事业单位聘任制度改革的深入，各类人事争议层出不穷，由于传统的解决人事争议的手段存在明显弊端，人事政策法规的空白、人事争议救济渠道的狭窄、争议处理程序的不规范产生的后果是实践中大量的人事争议因缺乏法律的有效调整而无法得到圆满地解决，使事业单位人事改革过程中各类矛盾激化。完善我国人事争议处理机制，要引入代理人制度，发挥协商在人事争议解决中的作用；立法上要明确聘用合同是一种广义的劳动合同，并将其作为特殊的劳动合同纳入《劳动合同法》的调整范围；将人事仲裁纳入法律调整，从实体规则和程序规则两方面实现人事仲裁和诉讼的有效衔接。
【关键词】人事争议 调解 仲裁 诉讼
在我国，长期以来人事关系和劳动关系是两个完全独立的体系，事业单位、社会团体与其聘用人员之间的人事关系不属劳动法调整的范畴，人事争议适用人事争议仲裁规定，而劳动争议适用劳动仲裁程序，两类争议性质不同，争议解决途径不同，所适用的法律或规章也不同。人事争议的解决被认为属于政府行政职能范畴，人事部门和事业单位一直习惯于在行政的框架内解决人事争议问题。在这种背景下，有没有制定相应的法律不为人事仲裁部门和相关机关事业单位所重视。国家在2002年正式提出了对全国范围内的国家事业单位人事制度改革，随即国务院办公厅、人事部等联合发布了《关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》。随着事业单位聘任制度改革的深入，各类人事争议层出不穷，由于传统的解决人事争议的手段存在明显弊端，人事政策法规的空白、人事争议救济渠道的狭窄、争议处理程序的不规范产生的后果是实践中大量的人事争议因缺乏法律的有效调整而无法得到圆满地解决，使事业单位人事改革过程中各类矛盾激化。2003年最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释[2003]13号）发布后，人事争议和劳动争议一样，同样应纳入司法的范畴，现行带有浓厚行政色彩的人事争议解决机制本身的合法性危机凸现出来。现实呼唤通过法律和制度的修正和重构，将人事争议调解、仲裁、诉讼程序纳入法律调整的范畴。
一、人事争议解决机制现状与问题
现行人事争议解决机制是在事业单位体制改革和人事制度改革中诞生的一项人事管理创新制度。20世纪80年代初，我国开始建立市场经济为导向的经济体制改革，改革引起了事业单位大量的人才流动。为化解人才流动诱发的尖锐矛盾，各地创造性地开展了人才流动争议处理工作。80年代后期至90年代初期，随着事业单位体制改革的人事制度改革的逐步推进，各地人事部门扩大了人事争议处理的范围，人才流动争议演变为人事争议。
在实际中，不论是以前的人事政策处理，还是现行的人事争议仲裁与诉讼，人事争议内涵界定有概念式和列举式两种。概念式界定体现于《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第三条：“本规定所称人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。”该条对人事争议的范围界定是狭义的人事争议，主体方面只有国家事业单位以及工作人员，在人事管理行为方面（实体与程序方面）被限制为“因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的三类争议”。其特征表现为，争议主体是特定的，争议事项范围是限制的。而大部分人事争议事项，诸如直接的晋级、晋职、考核、奖惩、任免、调动、工资等争议，均不属于人民法院的受理范围。列举式界定体现于2007年人事部发布的《人事争议处理规定》及一些地方性规章之中。《人事争议处理规定》第二条规定：“本规定适用于下列人事争议：实施公务员法的机关与聘任制公务员之间、参照《中华人民共和国公务员法》管理的机关（单位）与聘任工作人员之间因履行聘任合同发生的争议；事业单位与工作人员因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议；社团组织与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议；军队单位与文职人员之间因履行聘用合同发生的争议；依照法律、法规、规章规定可以仲裁的其他人事争议。”上述五种人事争议可称为可仲裁的人事争议。
随着我国干部人事制度改革的深入和事业单位聘用制度的全面推行，人事争议解决机制由单纯的行政手段转变为由相对中立的专门仲裁机构和司法审判构成的“一裁两审”，形成人事争议协商、人事争议调解、人事争议仲裁、人事争议诉讼相互配合的制度体系。
1．协商。各地出台的事业单位人事争议处理规定一般都将人事争议的解决方式中第一项列为自行协商。但对其性质、如何开展、单位的谈判代表人以及谈判的程序等都没有规定，显示其不足和缺乏规范。事实上，人事争议协商由于中国传统用人单位的强势地位而变得微不足道。
2．调解。这里所说的调解专指对于人事争议处理的政府行政主管机关的调解、机关事业单位调解组织的调解以及民间调解。国家人事部在《关于深化事业单位人事制度改革的实施意见》中提出了，“加快建立和完善人事争议调解、仲裁制度，及时、客观、公正地处理人员聘用中的人事争议问题，化解矛盾，维护聘用单位和受聘人员双方的合法权益”。人事部《关于在国务院各部委、直属机构、直属事业单位开展人事争议调解工作的意见》（人办发[1999]2号）中，要求国务院各部门要成立人事争议调解委员会，负责调解下列人事争议：下属单位与工作人员之间因辞职、辞退、履行聘任（用）合同发生的争议；下属单位之间因人员流动发生的争议；依据法律、法规、规章可以调解的其他人事争议。并较详细的规定了调解程序、调解协议的效力和工作原则等。目前实践中的人事争议调解当事人的满意程度均较低。其主要原因是调解的实体规则如规章制度、聘用合同等具有较强公信力又具有内在约束力的实体规程尚不完善，在法律上聘用合同的法律效力也未明确，大部分争议一旦发生，就直接申请仲裁，导致了矛盾的激化。
3．仲裁。人事争议仲裁制度是具有中国特色的一种权益救济制度，其产生标志是人事部《人事争议处理暂行规定》的出台和《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释[2003]13号）的发布。法释[2003]13号的出台实现了人事争议仲裁制度与司法制度的接轨，解决了长期困扰社会的仲裁执行难和仲裁机构当被告问题，为人事争议仲裁工作的开展创造了有利条件。从制度上讲，这项司法解释解决了人事争议仲裁制度的司法保障问题，标志着人事争议仲裁制度体系基本健全，为以后人事争议仲裁制度立法打下了基础。但是目前理论界对人事争议仲裁探讨较多，主要问题集中于以下方面。
（1）人事争议仲裁的性质。官方观点认为，所谓人事争议仲裁，指仲裁机构对人事争议进行调解或裁决的行政司法活动。⑴但有学者认为，按《人事争议处理规定》设立的我国人事争议仲裁制度，不能说是一项近乎司法程序的救济程序，不能看作是完整的仲裁制度，而应将其看成是行政裁决。⑵在人事争议仲裁实践中，实务界也有这种观点，认为“人事争议仲裁是人事行政主管部门对当事人的人事争议进行的行政裁决，该裁决直接涉及到当事人的人身权、财产权，当事人认为人事争议仲裁委员会作出的人事争议仲裁侵犯其人身权、财产权的，可以依法提起行政诉讼”。⑶有学者认为，就其性质而言，我国的人事争议仲裁制度是借用了仲裁名称的行政调处制度。⑷也有学者明确排除人事仲裁是行政裁决。⑸
（2）人事仲裁制度本身的合法性危机。根据法治的—般原则，仲裁作为准司法的制度必须有法律的确认与规范。我国《立法法》的第八条明确规定：“下列事项只能制定法律：……（九）诉讼和仲裁制度……”《劳动法》对劳动争议仲裁制度做出了基本的规范，确立了劳动争议案件领域的先裁后审的处理体制。而与之并列的人事争议仲裁到目前为止适用的仍然是人事部的政策，效力最高的也就是部门规章，不符合法治要求，也不利于保护聘用者的权益。
（3）人事仲裁与司法裁判脱节。具体表现在人事仲裁的仲裁裁决依据的主要依然是人事部为管理聘用关系发布的政策文件，在当前最主要的就是[2002]35号文《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》；而《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释[2003]13号），则规定在人民法院审理人事争议案件适用《劳动法》。两者的裁判依据并不一致。因此受聘人在仲裁阶段得到的结果并不符合劳动法，在仲裁程序后经过民事诉讼程序可能得到完全不同的判决，这对于聘用关系的当事人特别是受聘人的权利保障是不利的，同时也浪费了司法资源，并造成人事仲裁裁定执行难。
4．诉讼。2003年8月27日，最高人民法院公布了《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释[2003]13号，以下简称《规定》，《规定》的公布施行，是我国人事争议处理制度建设的重大突破，标志着人事争议诉讼制度的建立和人事争议处理制度体系的基本形成。人事争议诉讼制度是人事权益救济的最终保障，《规定》明确了人民法院受理人事争议案件的范围、人事争议仲裁与诉讼的法律关系、人事争议诉讼的时效、仲裁裁决的强制执行等问题，为人民法院处理人事争议案件提供了依据。人事争议诉讼制度逐步确立。《规定》第一条规定：“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。”第二条规定：“当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。一方当事人在法定期间内不起诉又不履行仲裁裁决，另一方当事人向人民法院申请执行的，人民法院应当依法执行。”第三条规定：“本规定所称人事争议是指事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议。”将《规定》与人事部制定的规章⑹相比较，可以看出前者人事争议范围仅包括事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，范围远远小于后者。对《规定》范围之外的人事争议，仍一裁终局。
二、完善我国人事争议处理机制的若干建议
（一）立法统一规范人事争议的概念和范围
现阶段事业单位人事改革还在进行，原有的行政任用关系尚未完全被打破，新的聘用制度尚未完全建立。现阶段的人事关系表现为一种兼有行政意志和当事人意思自治双重属性的社会关系，与此相对应，事业单位人事争议也表现为兼有行政化体制下的公法性质的争议和当事人地位平等关系的私法性质的争议双重属性。现有制度下将人事争议的内容仅限定为“因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”，受案范围比较小，不利于当事人合法权益。对此一方面可以通过立法来扩大人事仲裁和诉讼的受案范围，将录用、晋级、晋职、考核、奖惩、任免、调动、工资等履行聘任或聘任合同等发生的人事争议纳入法律调整范围；另一方面在当前相关立法未臻完善的情形下，对“司法解释”中的“履行聘用合同所发生的争议”一词进行“扩张解释”，使其涵盖双方当事人在履行聘用合同过程中发生的工资、纪律惩戒等前述其他的纠纷类型，从而使这些人事争议能进入诉讼程序处理。
（二）引入代理人制度，发挥协商在人事争议解决中的作用
实际上，作为人事争议纠纷解决的协商，其当事人双方关注的是维护权利和索取价值，并非关注利益与创造价值，在谈判中具有对抗性的风格多于共同解决问题型的风格，具有典型回顾过去的法律特征，比较容易达成协议。尤其是在预先界定权利义务的基础性合同（如聘用合同）缺失的情况下，通过双方协商仍存在事后达成协议之可能性，而通过仲裁或诉讼等手段则缺少裁决和判决的基础。从人事争议协商的实际案例来看，由于当事人可能会在情绪上过于陷入纠纷的主题之中，与其让每一方当事人不得不面对对方的愤怒和痛苦，委托人通过他们各自的代表仅仅进行间接的沟通可能会取得好的多的效果。同时，代理人拥有使达成协议更为可能的专业知识。但实践中，既然人事争议通过协商解决实际上是通过谈判解决的，那么其需要的代理人不一定是一位以诉讼见长的律师。笔者以为，工会可以通过培养专门人事争议协商代理人的方式，以技术的方式而非行政的方式，发挥其应有的作用。
（三）明确聘用合同的性质，提高人事争议调解的公信力
人事争议调解制度是解决人事争议矛盾纠纷坚实可靠的“第一道防线”，调解可以大大降低解决争议的社会成本和经济成本，程序简便灵活，同时若调解成功，当事人间的人事关系仍可维系。要发挥调解在人事争议中的作用必须明确聘用的性质，将聘用合同纳入法律调整的范围。聘用合同是确定事业单位和其工作人员之间权利义务的协议，从对双方私法意义上的权利义务的约定来看，与劳动合同并无质的区别。因此，聘用合同的性质应是一种广义的劳动合同，它既不同于行政合同，与狭义的劳动合同也有区别。聘用合同应纳入《劳动合同法》的调整范围。
要提高调解在人事争议解决中的作用，还应该提升工会在人事争议调解中的地位和作用。既然《劳动法》的规定使工会成为劳动法律关系的参与者，2001年修订的《工会法》确立工会作为职工单方面利益代表的地位，那么工会在调解中就不是简单的和事佬，而应当独立地作为职工集体的利益代表，在人事争议调解中发挥更积极的作用。
（四）制定人事仲裁法律规范，实现仲裁和诉讼的有效衔接
2007年《人事争议处理规定》（国人发[2007]109号令）发布后，1997年人事部发布的《人事争议处理暂行规定》同时废止。但是修改后的《人事争议处理规定》并未完全解决诸如人事争议仲裁的范围对象等法律问题。从宏观角度，应尽快颁布人事争议仲裁法规，规定人事仲裁制度完善的整体框架，以彻底实现人事争议仲裁制度与司法制度接轨。从现实来看，有两种可能的解决方式，一是修改劳动法，将人事争议纳入其调整范围；二是在劳动法未能作出调整之前，至少可以通过国务院行政法规对人事仲裁的制度进行设定和规范。
（五）完善人事争议诉讼，实行“裁审分离”
在人事争议解决机制的诸多方式中，诉讼虽然是最有效的方式，但从诉讼效率、诉讼能力以及人事争议的复杂性来看，诉讼不一定是最好的方式。如果能恰当梳理仲裁和诉讼之间的关系，改革现行明显带有弊端的“一裁两审”的争议解决机制，实行“裁审分离”以求得最佳的解决之道。在“裁审分离”的诸多路径中，笔者认为“一裁一审或两审终审，当事人自择”较为可行，人事争议发生时，或裁或审由当事人选择，但选择仲裁的必须当事人双方达成书面协议，如果选择仲裁的，当事人不服裁决，可以向人民法院起诉，但实行一裁终决；当事人不能达成书面仲裁协议的，可以直接向人民法院提起诉讼，实行“两审终审”。这样既节约了争议处理的成本，有利于争议的快速解决，又保障了当事人选择通过诉讼途径来保障自己合法权益的权利。
【作者介绍】浙江万里学院副教授，浙江万里学院组织人事处长。
注释与参考文献⑴参见人事部流动调配司：《人事争议仲裁工作手册》，武汉出版社1998年版，第3页。
⑵参见林莉红：《中国行政救济理论与实务》，武汉大学出版社2000年版，第274页。
⑶参见杨安军：《人事争议仲裁行为的行政不可诉性初论》，《重庆师范大学学报》2005年第4期。
⑷：《我国人事争议仲裁制度浅析》，《法学评论》2004年第5期。
⑸杨安军：《人事争议仲裁行为的行政不可诉性初论》，《重庆师范大学学报》2005年第4期。
⑹主要是指《关于成立人事部人事仲裁公正厅有关问题的通知》（人发[1996]46号），《人事争议处理暂行规定》（人发[1997]71号），《人事争议办案规则》（人发[1999]99号），《关于推动人事争议仲裁工作有关问题的通知》（国人发[2003]30号）等。
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